广州市工商行政管理局关于市政协十三届一次会议第2051号提案的答复

郭诗慧等委员：

　　你们提出的《关于协调解决零售业“职业打假”问题的建议》(市政协十三届一次会议第2051号提案)收悉。近年来，我市职业打假人投诉举报呈明显增长态势，提案反映的职业打假问题也是我局消费维权工作重点关注的内容，提案提出的建议全面具体，对我市应对职业打假问题很有借鉴意义。综合市法制办、市中级人民法院、市质监局、市食品药品监管局会办意见，答复如下：

　　一、关于成立市应急协调机构介入工商部门与职业打假人之间，在职业打假过程中增加“政府应诉”环节，延缓工商部门应对打假人时限的建议

　　如提案所分析的，职业打假人的法律地位和社会作用一直倍受社会关注和争议。一方面，职业打假人举报各类违法行为，对净化市场、促进经营者诚信经营，确保安全和谐消费环境起到了积极作用;另一方面，由于部分职业打假人的根本动机在于获取个人利益，一旦其利益需求不能得到满足，就可能出现对同一问题多次投诉、反复举报、频繁诉讼，甚至出现对企业敲诈勒索的情况。鉴于此，多年来，对职业打假人的投诉举报，我市各职能部门均按照“依法受理、依法处理”的原则，依法开展工作。

　　委员们提出了增加“应诉环节”，给了我们一个很好的思路。在依法行政层面，法律支持包括职业打假人在内的个人或组织依法投诉、举报。依据职权法定原则，工商部门接到职业打假人的投诉举报，应当按照法定职责受理，并对投诉举报做出处理答复，不能由其他非法定机构代替应对处理，成立应急协调机构介入工商部门和职业打假人之间，缺少法律依据。同时，工商部门处理投诉举报的程序和时限也都是法定的，增加“应诉环节”涉及到法定程序、法定时限的改变，客观上超出了市一级层面的权限。

　　虽然很难如委员们为我们考虑的那样另设应急协调机构，但在实际处理过程中，我们也采取了一些措施，将工作环节“前移”，提前做好预案应对工作。一是依法依规处理，建立职业打假案件数据库。在面对职业打假人投诉举报时，我们坚持依法依规处理，同时掌握职业打假人名录，分析职业打假案件类型及特点，研究法律适用，总结应对处置措施。二是加强与上级工商部门的请示报告。及时将职业打假人投诉举报情况上报省工商局，并针对职业打假人反映较为集中的网络商品交易违法行为，向省局请示后，正确适用《网络交易管理办法》第四十一条答复和移送相关举报线索。三是加强与法制、司法部门的沟通。对职业打假人复议、诉讼风险较高的事项及时与复议、诉讼机关沟通，在法律法规的理解适用上取得一致意见，指导办理单位做好投诉举报事项的处理工作。四是加强日常监管。加大对制假售假违法行为的打击力度，强化商品质量抽查检测，引导企业、商家加强商品质量管控。五是统一全市工商系统职业打假人投诉举报处置工作规范，特别是严格执行相关程序性规定。正因为提前进入应诉环节，处理过程中依法依规，准备充分，在面对职业打假行政复议、行政诉讼时，90%以上的复议和诉讼都得到了上级和司法部门的支持。

　　二、关于市政府在职业打假“舆论战”中主动作为，调动舆论正能量，营造“恶意打假缺德”舆论氛围，对职业打假人的培训，发布职业打假团体信誉情况的建议

　　客观上，社会舆论会更多地关注职业打假中“打假”的公益作用，淡化或忽视其牟利，甚至采取虚假举报、敲诈勒索等不法手段损害企业、商家合法利益的问题，调动舆论正能量，全面客观报道职业打假相关信息确实十分必要。对此，我市各职能部门采取多种措施引导社会舆论和职业打假人关注点，发挥其中“打假”的积极作用。一是从加强信息公开和日常监管入手，主动公布包括职业打假在内的各类投诉举报的焦点、热点，让社会、媒体更加客观地了解我市商品质量监管和消费现状。二是修订完善举报奖励制度，引导投诉举报人更多地去举报食品药品的实质性问题，减少对标签瑕疵等方面的过度关注。三是尝试发挥转型职业举报人的作用。如聘为义务监督员，定期召开工作通气会，引导职业举报人关注“重大”食品药品违法行为。四是部门间建立相互通报机制。对于职业打假人利用虚假资料、不法手段进行举报的，甚至是采用调包等方式实施敲诈勒索的，及时通报相关部门处理，引导经营者向公安机关报案。五是统一司法审判理念。广州市两级法院广大法官着力限制打假者的打假方向，引导其行为对象指向真正存在质量、安全问题的产品，以彰显其公益性，将其私利控制在相对合理的范围。对于不以探究产品质量本身为目的，为追求惩罚性赔偿获利，而将着眼点放在外观、标签等非产品内在品质方面的打假者，加大其举证责任，慎重适用惩罚性赔偿，引导其先行到相应的行政管理部门投诉处理。正是通过各种引导举措，职业打假人更加清楚政府监管和司法审判的导向，2017年以来荔湾、天河、白云、黄埔等区法院受理的“职业打假”案件出现下降。由于职业打假人一直强调自己属于消费者，以个人名义投诉举报，并不以公司或团体名义索赔，无法对其进行专门培训及资质信誉情况的公示，通过舆论引导，特别是曝光部分职业打假人因违法犯罪被惩处的信息，应该能够对职业打假人群体起到警示和教育作用。

　　三、关于出台遏制打假人的地方法规，对牟利为目的的职业打假人施行法律干预，通过地方立法打击造假打假等恶意行为的建议

　　“惩罚性赔偿”制度的确立加大了对普通消费者的保护，同时也催生了职业打假人群体。由于现行法律法规未将职业打假人排除在消费者之外，职业打假人一旦索赔成功，获利丰厚，导致了我市职业打假人投诉举报的大幅增长。各级立法、行政、司法机关也已经注意到了这一问题，正在制定过程当中的《消费者权益保护法实施条例》(下称《条例》)体现出国家正在考虑完善消费者权益保护制度，以便消费者权益保护制度用于真正的消费者身上而非被牟利群体滥用。《条例》送审稿第二条规定：“消费者为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务,其权益受本条例保护。但自然人、法人或其他组织以牟利为目的购买、使用商品或接受服务的，不适用本条例”，对消费者与以牟利为目的购买、使用商品或接受服务的自然人、法人或其他组织做出了区分。如此项内容最终写入《条例》正式施行，职业打假人将被排除在消费者以外，无法再以《消费者权益保护法》为据进行牟利活动。据了解，广东省也已启动对《广东省消费者权益保护法实施条例》的修订工作，也将对这方面进行规范。广州市两级法院也统一了审判理念。我们将把握相关法律法规规章制定或修订的契机，继续向上级主管机关和立法机关报告目前职业举报人投诉举报的现状，提出立法建议意见，推动相关条款的确定和尽快施行，让职业举报人的非法牟利行为不再有存在空间。对于“造假打假”、“造假索赔”等恶意打假行为和敲诈勒索行为，依照现行法律法规规定，已经构成违法，不需新的地方立法，工商、质监、食品药品监管、公安等部门可以依职权进行查处。今后各职能部门处理职业打假人投诉举报过程中，将进一步注意收集相关信息，调查核实是否存在“造假”现象，一旦发现“造假”行为，坚决予以查处。

　　四、关于工商部门遵循法定程序，全面履职到位，加大培训力度，防范履职风险的建议

　　委员们提出的“遵循法定程序，做到全面履职到位”和“进一步完善内部管理制度，防范履职风险”非常具有针对性。我们也一直在朝这个方向努力。近年来，针对职业打假人投诉举报爆发式增长及相关复议案件明显增加的情况，我局严格按照法律法规的有关规定处理投诉举报事项，并制定工作制度和要求，采取多项措施加强职业打假人投诉举报处理工作：一是规范处理流程，确保在时限内处理和答复。我局规范职业打假人来信的收发登记、投诉举报分转和答复时限等工作环节，严格按照办理时限处理答复。二是加强书面答复件的审核工作。我局关于职业打假人投诉举报事项的书面答复件必须经由法规处审核、办公室核稿、局领导审批后，才能加盖“广州市工商局投诉举报专用章”发出。三是统一全市工商系统职业打假人投诉举报处置工作规范。2016年我局制发《广州市工商行政管理局关于进一步规范处理投诉举报有关问题的指导意见》(穗工商法〔2016〕78号)，确保全系统职业打假人投诉举报事项及时办理，相关问题妥善解决。四是通过业务培训加强执法人员对职业打假人投诉举报的处置能力。培训中进一步规范答复文书，针对职业打假人反映较集中的事项进行答疑解惑，效果显著。五是严格执行行政处罚自由裁量标准，强化案件审核和效能监察，对重大和疑难复杂案件经由案件审议和复议委员会集体研究。同时根据执法情况，完善综合执法办案系统，通过技术手段防控不严格执行自由裁量权标准的情况。六是加强党员干部廉政教育和职业风险防范。查摆行政执法领域廉洁风险，修订配套制度，落实防控措施和机制，加强对行政执法的监督，强化风险防控。今后我们将继续严格行政执法，根据法律法规制定修订情况，以及复议和诉讼实践，继续制定调整全市工商系统职业举报人投诉举报事项的处置要求，特别是严格执行相关程序性规定;继续加强培训，注意把重点培训和常规培训有机结合，建立健全应对职业举报人投诉举报和行政执法相关业务培训的长效机制。

　　五、关于工商部门与相关职能部门建立会议机制，移交不属工商职能事项，切实加强与职业打假人群体沟通的建议

　　职业打假人一份举报材料反映多个违法事项，涉及多个行政部门是其举报的主要特点之一。我局经常收到职业打假人对价格欺诈、税务违法、销售不合格食品等超出工商职能的违法事项的举报。虽然尚未与相关职能部门建立“会议机制”，但根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定，我局一直将不属于工商职能的举报线索移送有管辖权的部门处理并告知职业打假人，从未出现不作为的情况。2016年我局12315指挥中心向相关职能部门移送举报线索1083宗。今后，我局除依法移送举报线索外，也将探索建立协作机制，对职业打假人反映的疑难复杂问题，加强与相关职能部门的沟通协作，进一步厘清监管范围，信息互通，形成部门合力，做好我市投诉举报事项的查处和移交工作。

　　我局一直密切关注职业打假人群体，由于大部分职业打假人在外地，主要通过信件向我局投诉举报，目前的沟通主要在日常接访、处理投诉举报和信息公开过程中。为规范引导职业打假行为，我局将根据工商部门的职能职责，开展一系列工作：一是对职业打假人的消费投诉和举报，认真受理，及时反馈，切实维护其合法权益;对在打假行为中出现捏造事实、恶意举报等情形的，不予支持其打假行为，并将其以后的投诉举报作为严格核查对象，防止其恶意举报的扩大化，并支持企业通过法律渠道维护合法权益。二是对职业打假人投诉举报的违法行为，区分情况依法分类处理。对不属于产品质量、食品安全等问题的一般、轻微违法行为，充分运用行政指导等柔性执法方式，督促规范整改，促进民营经济健康发展;对涉及人体健康、人身财产安全的严重违法行为，依法从严、从重进行处罚，切实维护公平有序的市场环境。三是加强对职业打假人的引导教育。在日常工作中，加强与职业打假人的沟通了解，加大对相关法律法规的宣传教育力度，帮助打假者依法打假、正确维权，充分发挥其净化市场的积极作用。

　　六、关于建立广州市工商业从业者大数据平台，进一步提高工商行政水准，通过数据应用，提高执法决策的预判能力的建议

　　我市已建立广州市商事主体信息平台，公示我市商事主体经营信息，提供商事主体信息查询等服务。我局已建立金信综合执法系统接收处理各类投诉举报，并依托系统数据对消费维权等信息进行归集和整合，对投诉举报的接收、登记、转办、反馈及重点案件、网上咨询等进行详尽的统计分析，对节假日和重大突发情况的投诉举报实行动态分析，开展月报、季报、半年报和年报的统计工作，及时进行总结，发挥数据信息资源优势，积极向有关部门提供数据服务，变事后被动投诉为事前主动预防，为执法决策服务。

　　七、关于鼓励零售业从业者与执法机构密切交往，将职业打假人照片等信息整理建档，向零售门店通报的建议

　　目前的法律规定多对举报人的信息有保密的要求，如《食品安全法》第一百一十五条第二款规定：“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”我局作为行政机关不得公开举报人信息，也无权收集职业打假人照片并通报给零售门店。但加强企业、商家与监管部门联动，是我们倡导的企业、政府、社会多元主体共同治理模式中最关键的一环，在当前大力推进放管服改革工作中，我局多措并举助推企业发展。一是加大对经营主体的法律宣传，依托日常监管、企业走访等工作，宣传相关法律法规，告知维权救济途径，帮助企业遇到问题依靠法律手段合法解决，提高企业守法经营和合法维权的意识和能力。二是鼓励零售业从业者建立消费维权服务站，成为我局消费维权服务网络中的一个成员，在我局指导下处理经营中和消费者发生的纠纷。目前，我市共有消费维权服务站898家。三是依托各消费维权平台、各消费维权服务站投诉举报数据，进行统计分析，总结职业举报人关注的热点问题，分析汇总应对的方式方法，通报消费维权服务站。四是针对职业打假的特点，举办消费维权服务站培训班。2016年我局针对职业打假人举报广告类违法事项较为集中的情况，向维权站工作人员重点讲解了新《广告法》并点评了常见案例，获得了消费维权服务站的一致好评。

　　八、关于督促零售业从业者加强自身管理，杜绝一切漏洞的建议

　　委员们提案中强调了经营者自身加强管理的重要作用，的确，经营者合法诚信经营才是市场经营活动监管部门的工作目标，加强行政指导督促企业注重自身管理，才能在净化商品服务市场和构建安全放心消费环境中起到事半功倍的效果。一是进一步建立和完善经营者首问和赔偿先付制度，提升企业自律意识，注重引导经营者守法诚信经营的实际效果。二是依托日常监管、企业走访等工作，通过对消费维权服务站、投诉较集中的大型企业、网购平台经营者等重点经营企业的行政指导、行政约谈，指导企业对自身经营活动涉诉风险点的排查纠错，督促企业合法合规经营。三是支持行业协会制订行规行约、自律规范和职业道德准则，建立健全行业规范和奖惩机制，提高相关行业从业人员素质，对企业负责人和主要从业人员，开展法律法规、职业道德等方面的宣传教育培训。四是保持打假高压态势，依法查处违法经营行为。加强信息公开，依法公布行政许可、行政处罚、监督抽检和“黑名单”信息，最大范围曝光违法违规行为，督促生产经营者切实落实主体责任。五是宣传相关法律法规，告知维权救济途径，帮助企业遇到问题依靠法律手段合法解决，提高企业守法经营和合法维权的意识和能力。

　　非常感谢各位委员对广州市市场监管工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵意见和建议，也诚请各位委员工作闲暇之余到我局莅临指导。

　　广州市工商行政管理局

　　2017年5月12日