广州市市场监督管理局关于市十五届人大六次会议第20212464号建议答复的函

蓝伟校等代表：

　　您提出的《关于对校园周边200米内电子烟馆整治的建议》(第20212464号)收悉。诚如您在建议中提到的，随着电子烟市场迅速发展，越来越多的青少年学生出于无知、对新兴电子烟产品的好奇和为了追求时髦而开始吸食电子烟，而影响青少年学生身心健康，建议我们加快推进立法、加强日常监管、加强教育引导等。您所提建议具有很强的针对性，我局高度重视，并与您在2月22日进行了电话沟通，4月15日进行了座谈交流，交换了初步意见，经综合市委宣传部、市教育局、市发展改革委、市卫生健康委、市烟草专卖局意见，现答复如下：

　　一、新型烟草制品的分类

　　根据国家烟草专卖局对海关总署《关于征求电子烟等新型烟草制品定性等有关意见的复函》(国烟办综〔2018〕182号)，对新型烟草制品进行了明确定性，主要分为3个大类：

　　第一类是新型卷烟，大多数为加热不燃烧烟草制品(主要有炭加热和电加热两种，利用外部热源加热烟草而不点燃烟草，这是和传统卷烟最本质的区别)，文件认为应当作为烟草专卖品中的卷烟进行监管;

　　第二类是无烟气烟草制品(主要通过口含、吸吮、咀嚼烟草的方式向消费者提供满足感，包括口含烟、鼻烟、嚼烟等)，文件认为应当作为烟草专卖品中的烟丝进行监管;

　　第三类是电子烟，电子烟是一种模仿卷烟的电子产品，有着与卷烟相似的外观、烟雾、味道和感觉，它是通过雾化等手段，将烟碱(尼古丁)等变成蒸汽后，让用户吸食的一种产品。对于含烟碱等烟草提取物成分的电子烟烟弹(烟油)，根据我国加入世界贸易组织的《中华人民共和国加入议定书》中“其他烟草及烟草代用品的制品：烟草精汁”类产品属于“烟草”产品，对这类产品依法实行国营贸易，由中国烟草进出口总公司作为国营贸易企业经营”，但未明确具体的监管方式，世界卫生组织在有关文件中建议将电子烟作为烟草制品进行监管。

　　以上三类新型烟草制品的共同特征是：不用燃烧、提供尼古丁、基本无焦油。其中，第三类电子烟是目前的主要产品。电子烟是一种新的空气污染源，危害有几部分：一是大部分电子烟含有尼古丁，有成瘾性，短期大量摄入会对心血管系统、神经系统造成损害。二是释放的气溶胶含有大量危害的物质，大量或长期接触可致机体的免疫系统发生损伤。三是气溶胶主要包括颗粒物质，当浓度达到足够高度时，会对呼吸道产生不同程序的刺激作用并诱发呼吸系统疾病。四是经常抽电子烟的青少年更易成为吸烟者，更容易产生尼古丁依赖。五是吸食电子烟的使用者吐出的二手气溶胶中，释放出来的PM2.5值高出正常空气中的PM2.5值，且电子烟烟雾中的甲醇超过居室内空气中最高容许度，并可在居室中长时间存在。总之，电子烟及电子烟二手烟都是存在危害的。

　　2021年3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉(以下简称《实施条例》)的决定(征求意见稿)》，在《实施条例》附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”

　　二、各级各部门开展电子烟监管及禁烟宣传的情况

　　(一)2018年8月28日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》(以下简称《通告1》)。自《通告1》发布以来，社会各界共同保护未成年人免受电子烟侵害的意识普遍增强，向未成年人直接推广和销售电子烟的现象有所好转。但同时也发现，仍然有未成年人通过互联网知晓、购买并吸食电子烟。甚至有电子烟企业为盲目追求经济利益，通过互联网大肆宣传、推广和售卖电子烟，对未成年人身心健康造成巨大威胁。

　　(二)2019年10月30日、2020年7月1日国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局分别印发《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》(以下简称《通告2》)《关于印发电子烟市场专项检查行动方案的通知》。2020年7月20日、8月14日省、市烟草专卖局、市场监督管理局分别印发《关于印发电子烟市场专项检查行动方案的通知》。主要从开展互联网电子烟信息清理、电子烟实体店检查、电子烟自动售卖机等新型渠道检查，查处诱导未成年人购买吸食电子烟行为，查处中小学、少年宫等未成年人集中区域周边各种渠道违法售卖电子烟行为，查处电子烟虚假违法广告和虚假宣传行为，清理电子烟自动售卖机等，净化市场环境。

　　(三)2021年3月25日，市市场监管局印发《广州市市场监督管理局组织开展中小学校园周边电子烟销售检查方案》，通过全面摸排中小学校园周边电子烟实体店底数，分析预判发展趋势;加强对电子烟实体店落实“保护未成年人免受电子烟侵害”方面的警语公示，经营场所采取有效年龄核验措施等情况的监督;开展对电子烟索证索票溯源管理，劝说中小学校园周边电子烟实体店、自动售卖机主下架停止销售电子烟产品。严肃查处向未成年人售卖电子烟行为，无照经营电子烟、违法广告、商标侵权等违法行为。据统计，我市中小学校园周边200米内、50米内分别有电子烟销售实体店63家、2家，此次检查行动开展以来共出动执法人员1275人次、执法车辆364车次，检查电子烟销售实体店214家次，发现未张贴警示标示销售电子烟实体店6家、未采取年龄核验措施销售电子烟实体店1家，劝导下架停止销售电子烟商户数24家，查处无照经营电子烟案件2宗。

　　(四)据市卫生健康委统计，2020年，全市控烟巡查执法共出动142133人次，检查场所88758个，劝导个人违法吸烟行为133464宗，对未落实控烟措施、履行劝阻义务的公共场所发出整改通知书386份，共行政处罚单位6宗，处罚个人违法吸烟行为212宗。市、区控烟监督员对8506家场所无烟环境执行情况进行巡查，发现441家单位存在违反《广州市控制吸烟条例》现象，主要为互联网上网服务营业场所、商店、宾馆酒店和餐饮场所、企事业单位等。

　　(五)我市教育部门一直以来，高度重视学生控烟工作，一是每年定期组织各中小学开展无烟宣传活动，如“拒吸第一支烟，做不吸烟新一代”签名活动、控烟健康教育课或讲座、制作控烟墙报等。通过组织控烟征文、控烟四格漫画、控烟微视频等竞赛评比，提高师生参与积极性，多形式多角度让师生深入了解烟草的危害，拒绝吸烟。二是运用广州学生体质健康促进微信公众号发布健康科普推文，向学生宣传健康文明生活方式的重要性，树立“人人都是自己健康的第一责任人”的健康理念。三是将学校是否获得“无烟单位”称号作为重要指标纳入健康学校评估体系，通过创建健康学校，促进学校压实校园控烟工作。四是结合爱国卫生运动、开学检查和日常检查，配合相关部门开展校园周边环境监督检查，发现校园周边出现违规售卖烟酒现象及时向属地管理部门报告。

　　三、电子烟监管存在的主要问题

　　(一)检测烟碱来源能力不具备

　　按照《世界卫生组织烟草控制框架公约》关于“烟草制品”的定义是：“指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品”。市烟草专卖局曾经咨询省烟草质检站了解，获悉烟碱(尼古丁)并不一定需要从烟叶中提取，自然界中的某些植物也含有该成分，甚至可以是化学合成，目前省烟草质检站不具备对尼古丁来源进行检验的能力，因此，市烟草专卖局对第三类产品的监管尚缺乏法律依据和检测手段。

　　(二)监管界限职责不清晰

　　目前，没有相关法律法规明确电子烟监管主管部门是谁，依法给予行政处罚依据的是哪一部法律，更没有规定处罚的措施和标准。仅能依据《广告法》《无证无照经营查处办法》《商标法》等，依法查处无照经营电子烟、发布电子烟虚假违法广告、商标侵权等违法行为，阻断未成年人购买途径，协同保护未成年人身心健康。

　　(三)校园周边设置电子烟馆距离未明确

　　1.2021年6月1日起施行的《未成年人保护法》第十七条第四项规定：“未成年人的父母或者其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟(含电子烟，下同)、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人”。第五十九条规定：“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点”。但未提及到具体可以设置电子烟馆的距离。

　　2.《广州市控制吸烟条例》(以下简称《条例》)规定了禁止吸烟场所和限制吸烟场所，也设定了相应的公民、经营者的权利和义务。但条例对于禁止销售烟的网点缺乏相关规定，更未提及禁售距离。

　　3.2020年3月27日，市烟草专卖局根据《烟草专卖许可证管理办法》第十五条第一款、第二十五条第二项和《教育部关于在全国各级各类学校禁烟有关事项的通知》，印发了《广州市烟草专卖局关于调整零售许可证合理布局规划中“负面清单”表述的通知》(穗烟专〔2020〕31号)，通知要求：“幼儿园、各类中小学校内及各类中小学校出入口步行五十米范围内(注：各类中小学校包括小学、初中、普通高中、职业职中、中专、技校等)不予发放烟草专卖零售许可证”。下一步，如电子烟等新型烟草制品纳入卷烟有关规定监管后，也将执行该通知设定的条件，在幼儿园、各类中小学校内及各类中小学校出入口步行五十米范围内不予售卖。

　　四、电子烟立法推进情况

　　(一)工业和信息化部、国家烟草专卖局起草修改《实施条例》

　　2021年3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》，正在向社会公开征求意见。在《实施条例》附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”此次征求意见工作将于4月22日完成。

　　(二)市卫生健康委推进《条例》修订工作

　　市卫生健康委已于2018年委托课题组开始了《条例》修订的准备工作，现已完成了课题调研，征求意见、立项论证、廉洁性评估、公平性审核等各环节的工作，目前已完成了第八稿，在《条例》(修订稿)第十二条【个人义务】中已经明确规定“任何人不得在禁止吸烟场所或者区域内吸烟或者携带燃着的卷烟、雪茄烟、烟斗、电子烟等烟草制品”。市卫生健康委计划在下一步的修订工作中，将与时俱进，结合社会发展和人民群众的诉求，在修订的《条例》中进一步扩大禁烟场所范围, 明确职责分工，细化对电子烟管控等。另外，市卫生健康委也将结合《条例》修订，完善对电子烟实体店等的监管。

　　2020年，市卫生健康委根据《广州市司法局关于征集2021年地方性法规制定计划建议项目的函》要求，已申请将《条例》修订工作纳入2021年度地方性制订计划项目，并已于2020年5月下旬提交了了申报材料。2020年8月17日，市人大召开的立法工作会议上，该委陈斌副主任再次陈述将推进《条例》修订列入立法计划项目的必要性、紧迫性。在办理2020年市人大、政协提案议案的过程中，多次与代表委员沟通，请代表委员帮助呼吁启动《条例》修订工作。根据《关于印发<广州市人大常委会2021年立法工作计划>的通知》(穗常办[2021]4号)，《条例》修订工作已被列入广州市人大常委会2021年立法工作计划预备项目。

　　作为国内最早通过的控制吸烟地方性法规，《条例》不仅引领国内控烟法制工作，也对广州的市民健康和城市文明建设做出了相应的贡献。近年来，随着国内外控烟工作形势发生了较大变化，北京、上海、深圳等城市先后通过控制吸烟地方法规，在与国际接轨与党和国家中央层面的控烟政策和精神以及社会精神文明发展趋势相一致等方面已经较大程度的超越广州，同时上述城市的控烟体制、执法手段等也在符合本市地方化需求的前提下各有创新。随着广州城市文明程度的提高、公众对烟草烟雾危害认知的强化以及广州市法治建设和公共卫生水平的增长，控制吸烟的社会共识愈加强烈，《条例》修订的紧迫性日益迫切。

　　(三)市卫生健康委结合《广州市爱国卫生工作规定》的修订，明确控烟相关规定

　　市卫生健康委在修订《广州市爱国卫生工作规定》时，也对控烟相关内容作出规定,在《广州市爱国卫生工作规定(修订草案送审稿)》内新增了关于控烟的条款，在第二十四条中明确规定“各级人民政府应当加强对控制吸烟工作的领导，将控制吸烟工作纳入本行政区域内的国民经济和社会发展规划以及政府绩效考核内容。室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内实行全面禁烟。各级人民政府的相关行政管理部门应依照职责，负责各类场所控制吸烟工作的宣传教育、日常管理和监督。”2020年4月，市卫生健康委已将修订草案送审稿送市司法局，2021年1月，市司法局已明确将《广州市爱国卫生工作规定》修订列入2021年年内审议项目，并已报市政府审批。

　　五、下一步工作

　　(一)继续推进电子烟立法工作

　　2021年3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》，征求意见稿中规定“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”。电子烟的地方立法，将根据修订后的《实施条例》，结合《未成年人保护法》，在对《条例》进行修订时，考虑会同烟草主管部门，并根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局，将校园周边禁止销售电子烟的范围予以明确规定。

　　(二)继续加强校园周边电子烟监管工作

　　1.依据2021年6月1日起施行的《未成年人保护法》第五十九条、第一百二十三条、第一百二十四条，检查电子烟实体店落实警语公示、年龄核验等情况，严肃查处向未成年人售卖电子烟行为，涉及违法的各相关职能部门依法予以处罚。

　　2.《实施条例》修订后，将电子烟等新型烟草制品参照卷烟的有关规定执行，将大幅度提升电子烟监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题，切实保障消费者合法权益。

　　3.市场监管部门继续推进《广州市市场监督管理局组织开展中小学校园周边电子烟销售检查方案》的落实，加强对电子烟实体店落实“保护未成年人免受电子烟侵害”方面的警语公示，经营场所采取有效年龄核验措施等情况的监督，严肃查处向未成年人售卖电子烟行为，无照经营电子烟、虚假违法广告、商标侵权等违法行为。

　　(三)继续开展电子烟有害身心健康的教育引导工作

　　1.市委宣传部积极配合做好校园禁烟公益广告，提供珠江新城第二少年宫、流花路流花展贸中心、北京路城壹汇的户外大屏免费刊播校园禁烟公益广告，协调地铁电视、公交电视、地铁灯箱、报刊亭、公交候车亭等公益宣传阵地发布禁烟公益广告。通过发布公益广告加强吸抽电子烟有害身心健康的公益宣传，做好正面引导。

　　2.市卫生健康委根据国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局《通告2》的要求，将会同有关部门，继续做好控烟宣传工作。通过电子烟非无害非无瘾的广告宣传，让青少年了解电子烟不是一种时尚，不是传统烟的有效替代品，吸电子烟同样危害健康。加强与市场监管局等相关单位的协同配合，共同做好《通告2》的贯彻实施，防止未成年人通过互联网购买并吸食电子烟，通过正面引导，提倡健康的生活模式。

　　广州市市场监督管理局

　　2021年4月30日

　　(联系人：刘玉盼、刘凯，电话：87597785、85594630)